特大自然災(zāi)害對社會和政治場景的改變就像它們改變自然場景一樣有效。1906年舊金山地震事件后，我們社會所發(fā)生的變化，正如我們在新奧爾良所看到的那樣，整個社會發(fā)生了顯著變化。縱觀公共政策遠(yuǎn)景，事實上，1906年地震，總的說來，是亦禍亦福。它們將公眾和媒體的注意力吸引到災(zāi)害的同時，也伴隨盡可能迅速地重新恢復(fù)的愿望，并且分享如果有一個社區(qū)能在地震事件中幸免于難，那么就會有第二個的共同信念。

沒有超出我們的掌握之外

1906年發(fā)生的舊金山地震，是過去100年以來當(dāng)?shù)匕l(fā)生的若干地震中第一個像催化劑一樣，使加利福尼亞的公共政策得以改變的地震。其他州發(fā)生的大小地震，其結(jié)果都會給科學(xué)家和工程師們提供學(xué)習(xí)的機(jī)會，迄今還沒有一個像1906年的地震那樣，改變了加州的公共政策。因為1906年發(fā)生的地震，使加利福尼亞州和當(dāng)?shù)卣辉僬J(rèn)為地震及其對社會的影響是超出人類控制以外。他們現(xiàn)在認(rèn)識到，當(dāng)這些地震不可避免發(fā)生時，那么，他們的影響可能被我們更好地認(rèn)識并且通過有目的的科學(xué)考察來進(jìn)行管理。這種觀點得到海灣少數(shù)政治進(jìn)步人士的支持，這些人曾致力于通過科學(xué)決策處理環(huán)境資源和災(zāi)害等有關(guān)問題。最早接受這種觀點的文章是關(guān)于1906年4月18日加利福尼亞地震的《州地震調(diào)查委員會報告》。100年后的今天，這份無比完善和詳細(xì)的報告仍然在新的地震安全政策計劃中被引用。這就是在以后發(fā)生地震時，當(dāng)機(jī)會之窗向我們開啟時，使科學(xué)領(lǐng)域獲得政策變化的加利福尼亞環(huán)境和地質(zhì)運(yùn)動早期領(lǐng)導(dǎo)人所做的報告和工作。

對災(zāi)害重新認(rèn)識

災(zāi)害對城市造成的破壞能激起人們希望社會秩序盡快正常化的強(qiáng)烈欲望。1906年，政治家和新聞媒體看到通過把這些地震災(zāi)害統(tǒng)稱為"與火災(zāi)有關(guān)的災(zāi)害"（在任何一座城市普遍發(fā)生的一種災(zāi)害類型），而將地震災(zāi)害的影響降到最小。此外，當(dāng)?shù)氐纳倘撕驼晤I(lǐng)袖還散布一些假消息，淡化災(zāi)害的嚴(yán)重性，以避免將人們所遭受的災(zāi)害歸咎于地震，使當(dāng)?shù)剌^好的聲譽(yù)受到損失。總之，地震對商人來說是件壞事。

重新評估地震，對那些能獲得重建資金的地區(qū)是有一定幫助。保險公司處理一般火災(zāi)事故理賠比處理地震引發(fā)的火災(zāi)理賠要簡單的多。從美國東部財政和公共決策中心的人提供的資金來看，說明他們對地震問題缺乏相對的認(rèn)識和了解。

變化可能是一種挑戰(zhàn)

在過去的一百年里，美國舊金山灣很少發(fā)生破壞性地震。究其原因就是該地區(qū)在1906年釋放了一部分應(yīng)力。然而，很多海灣地區(qū)的居民卻認(rèn)為，近年來海灣地區(qū)發(fā)生的地震之所以破壞力不大，顯然是由于海灣地區(qū)的建筑環(huán)境具有一定的抗震性能，而沒有考慮到：1906年以后，這個地區(qū)所發(fā)生的地震的震級都比1906年地震的震級小。那些采用新的地震減輕戰(zhàn)略和政策立法機(jī)關(guān)也不這樣認(rèn)為。而正因為1906年地震事件，持以上觀點的人就可以以科學(xué)的和歷史資料應(yīng)對災(zāi)害及其風(fēng)險。

在未來的地震中，減少人員死亡的想法在1906年地震發(fā)生后還沒有開始廣泛討論的。相反，還有意淡化死亡損失的嚴(yán)重性。《舊金山新聞公報》的1名作者道：上個星期三（1906年4月18日）發(fā)生的地震造成的生命損失低于東部任何一座大城市每年夏天中暑死亡的人數(shù)，Gladys Hancen和其他人通過調(diào)查證明當(dāng)時有3000多人死于地震，而美國官方救援工作人員記錄下該地區(qū)死亡人數(shù)只有664人，舊金山公共官員甚至懷疑災(zāi)害死亡是以開始就發(fā)生的。

一百年來，科學(xué)家、工程師與公共政策官員為了減輕人員傷亡而在堅持不懈地努力工作。此外，他們還在為減少財產(chǎn)破壞和爭取社區(qū)恢復(fù)所需要的時間而努力工作著。在一次能加速地區(qū)建設(shè)速度的事故發(fā)生的同時采取減災(zāi)行動的想法早在1900年代就已經(jīng)與有關(guān)方面達(dá)成共識。然而，與此同時，這種影響只是簡單地重新建設(shè)，而沒有考慮到長期地震災(zāi)害減輕工作。1906年以及以后發(fā)生的地震說明一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)是重建工作的推動力，而不是增加安全性。將政策的認(rèn)識轉(zhuǎn)換成對安全的認(rèn)識仍然是一個挑戰(zhàn)，新的安全管理制度才剛剛制定，如果他們沒有推遲重建工作或增加開支的話。

機(jī)會窗口

選出來的地方、州以及聯(lián)邦政府官員和選區(qū)居民要在對有限的資源競爭需要的環(huán)境方面做出決定。減輕地震災(zāi)害應(yīng)與其它公共健康和安全計劃，如減輕刑事案件和交通事故、傳染病和其它疾病的工作一起抓。這些健康和安全計劃反過來于要求接受更好教育、修建更多的公路和公共運(yùn)輸以減緩交通擁擠、給人們提供住房、工作和良好的環(huán)境質(zhì)量。但是，優(yōu)先權(quán)出乎意外地改變?yōu)暮Φ闹苯雍蠊Ｕ渭液凸ど唐髽I(yè)領(lǐng)導(dǎo)未來生涯往往要取決于他們怎樣更好地應(yīng)對這些災(zāi)害事件。

在政策挑戰(zhàn)最艱難的時刻，加利福尼亞利用破壞性地震發(fā)生后的短暫時機(jī)，廣泛開展對制定地震風(fēng)險措施的討論。這些機(jī)會窗口使政策主動權(quán)提升以往由相互競爭得各利益集團(tuán)壟斷到政治議程上來。例如，1925年的圣巴巴拉地震使結(jié)構(gòu)地震上升為全加利福尼亞的問題，而不只是舊金山的問題。此后不久，1933年的長灘地震促使制定了旨在保證中學(xué)安全的《野外工作條例》并組建城市和縣級建筑部門以實施解決新建設(shè)許可的賴麗行動--不景氣時期的深刻變化。

可以這樣認(rèn)為，圣巴巴拉地震將科學(xué)及工程界的注意力集中到必要的組織和政治方面的改變。1933年，當(dāng)長灘地震發(fā)生時，人們就適應(yīng)新的政策。1971年圣費爾南多地震、1989年洛馬.普列塔地震和1994年北嶺地震就非常出色地利用了相同的機(jī)會窗口。在這些災(zāi)害期間，政策制定者平衡各種利益沖突，結(jié)果使地震安全政策有所改變。

從1906年地震中應(yīng)吸取的教訓(xùn)

最初當(dāng)加利福尼亞人還沒開始從1906年地震事件中接受教訓(xùn)的時候，大量的災(zāi)害資料已經(jīng)為加利福尼亞創(chuàng)造一個并減輕地震影響的機(jī)會。災(zāi)害管理人員、地震工程師和科學(xué)家已經(jīng)做好各種準(zhǔn)備，已經(jīng)改善了在該州生活、工作和人們的生活能力，并做出他們會比以前生活得更加安全，如果將來再發(fā)生地震的話，那么，會比從前恢復(fù)得快的承諾。地方和州政府在運(yùn)輸、供水和政府職能的不間斷性方面的重點任務(wù)就是對1906年舊金山地震反思--供水系統(tǒng)和政府職能部門癱瘓。加利福尼亞運(yùn)輸部（Caltrans）、快速渡越海灣地區(qū)(BART)、東部海灣城市公共事業(yè)設(shè)備管理區(qū)、舊金山公共設(shè)施委員會的災(zāi)害評估系統(tǒng)以及其它很多地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的提供人正行進(jìn)在減輕災(zāi)害風(fēng)險的道路上。這些計劃中的某些項目已經(jīng)得到越來越多對減輕災(zāi)害風(fēng)險有所認(rèn)識的民眾的財政支持--以1906年地震時拍攝的照片和簡介為基礎(chǔ)進(jìn)行教育工作。1906年地震的經(jīng)驗教訓(xùn)適用于各種類型、不同地理區(qū)域的災(zāi)害。卡特利納颶風(fēng)幾乎對海灣地區(qū)乃至全州公共政策產(chǎn)生長期影響。同樣地，加州從卡特利納颶風(fēng)事件得到的教訓(xùn)是：舊金山海灣堤岸德耳塔系統(tǒng)存在著新的安全隱患，需要重新修建加利福尼亞的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，要認(rèn)識老住宅和老商業(yè)區(qū)的建筑物翻新改造、關(guān)注在風(fēng)險地區(qū)人口稠密的重要性。災(zāi)害是對我們是否能果斷地響應(yīng)災(zāi)害、能否快速恢復(fù)能力的檢驗，也是對我們制定的各種政策是否行之有效的評估。